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行政審判專欄 | 審視與重構:我國行政復議制度的現狀與完善

來源:省法院行政庭 作者:楊磊 李德福 責任編輯:伏彥宇 發布時間:2019/11/29 10:09:24 閱讀次數:
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[內容提要]

行政復議制度通過內部監督來糾正錯誤或者不當的行政行為,以簡便易行的方式,維護當事人的合法權益。通過復議程序的過濾,減少爭議進入訴訟環節。行政復議法頒布10年來,行政復議的過濾功能不斷弱化,復議程序應有的內部糾錯功能不但未能充分發揮,反而增加了行政機關的負擔,引發人民群眾的不滿。本文通過分析現有復議制度存在的不足,從復議制度存在的價值、規范復議制度的現實意義以及重構復議制度應遵循的原則和理念方面入手,提出對復議機構、人員、程序重新設定,賦予行政復議足夠的權威性,做好與訴訟的銜接,使復議和訴訟二者在化解爭議方面做到同肩并行,各司其職。


[關鍵詞]

行政復議 行政訴訟 機構設置


一、現狀審視:我國行政復議制度存在的缺陷和不足

1、定位不準,行政復議的過濾功能未能發揮

行政復議是為了防止和糾正行政機關違法或者不當的行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權。據此,保障公民權利和加強自我監督是復議的主要功能,復議機關的定位為行政機關的內部糾錯機關,復議行為的性質為純粹的行政行為?;谶@種功能定位,復議機關的監督職能被嚴重束縛,不能有效發揮。為了扭轉復議機關為“維持”機關的狀況,2015年修改后的行政訴訟法將維持原行政行為的復議機關確定為共同被告,意欲督促復議機關充分發揮職能作用,在訴訟前過濾部分爭議。但從該法修改前后復議決定的維持率來看,法律修改的目的并未實現,“雙被告”制度設置的現實效果并不理想。據統計,行政訴訟法修改之前,2011至2014年度全國范圍內復議決定平均維持率高達58%以上,改變率不足7%;新法修訂實施后的2015至2018年,全國范圍內復議決定平均維持率下降至51%,僅下降了7%;改變率上升至12%,僅上升了5%[1]。因此,復議機關在立法上的定位,決定了其應有的糾錯和過濾功能不能得到很好的發揮。

2、機構凌亂,不同復議機關裁決尺度不一

我國行政復議法規定當事人可以自由選擇復議機關,復議機關級別不一、類型多樣,既有作出行政行為機關的同級政府,也有上一級主管部門和上一級政府。這種復議機關設置模式,考量了便利當事人提起行政復議和行政行為的專業性兩方面的價值,有其存在的合理性?;谶@種設置模式,縣級以上人民政府和地市級以上人民政府的職能部門必須設置相應的復議機構來受理當事人提起的復議案件,使得復議機構的設置過于凌亂。加之不同的機關審查的側重點不同,不同機關作出決定的結果和尺度不一[2]。一般情況下,合法性和合理性是上級主管部門作為行政復議機關時審查的側重內容,但同級人民政府在審查時除要考慮行為本身的合法性與合理性之外,還有考慮本轄區內政策的統一性。同時,同級人民政府作為復議機關,容易滋生地方保護。因此,設置凌亂繁雜的行政復議機關不利于行政相對人合法權益的維護,不利于監督和糾錯功能的實現,也不利于行政機關執法權威的樹立。

3、權責不明,偏離了行政復議制度設置的初衷

我國現行行政復議法規定,行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。負責法制工作的機構作為行政復議機關的內設機構,不能獨立依據復議案件的事實和法律作出獨立的判斷,而是需要經過行政機關內部的層層審批后,才能作出決定,無法獨立承擔相應的法律責任[3]。由于僅僅是通過案件審查對原行政行為進行監督,在有些行政機關不配合,甚至干預辦案的情況下,僅僅依靠法制部門的力量,難以使復議監督功能得到充分發揮。復議制度設置的初衷和行政訴訟法修改后“雙被告”制度的確立,都是為了充分發揮內部糾錯功能,達到將行政爭議在行政機關內部化解的目的。但從行政復議工作開展情況來看,一方面復議機關法制部門作為內設機構,難以獨立作出復議決定,另一方面,主管部門或者同級政府與作出原行政行為的單位之間有著各種錯綜復雜的關系。在行政復議制度設置未賦予復議機關以足夠的執法權威,權力清單不明,關系錯綜復雜的情況下,多數法制部門寧可做出維持決定后,充當共同被告,也不愿意承擔起與其職權不相適應的法律責任,導致目前行政復議工作背離了制度設置的初衷。

二、價值研判:重構行政復議制度的現實意義

(一)行政復議與行政訴訟并行的價值

1、行政復議具有便捷高效的特點。行政復議的一般程序較為簡易而且成本低廉、救濟迅速[4]。行政訴訟是法院對行政行為的司法審查,具有嚴格的程序,且法律規定訴訟的周期較長、程序嚴謹。在及時解決爭議方面,復議制度有其快捷便利的優勢。行政爭議解決機制一般都分為復議和訴訟。韓國、日本對行政復議的適用比較重視,尤其是韓國,多次修改《行政復議法》,行政復議制度得到社會各界的廣泛認可。日本行政不服申請相對于行政訴訟而言,程序簡易且成本低、救濟迅速,審查較為全面,與行政訴訟形成競爭之勢[5]。如果行政復議的糾錯功能、問題行政行為的愈合功能、行政爭議的解決功能都得以充分彰顯,勢必會減少源源不斷涌向法院的行政訴訟案件。因此,在我國行政訴訟案件大幅攀升的背景下,有效借鑒韓國、日本的先進經驗,對于快捷高效的解決行政爭議,有效分流行政訴訟案件具有現實意義。

2、行政復議的救濟范圍更為全面。行政復議的功能除解決糾紛爭議外,還應以實現行政救濟和層級監督,助推公正為目標。從世界各國復議審理原則來看,兼顧行為的合法性和合理性審查是慣常做法。通常情況下,基于行政權與司法權之間的界限,法院通常只對行為的合法性進行審查,很少觸及合理性。如果法院在有關自由裁量權的行使或者行政職權范圍內的有關事項的判定進行過多干預,勢必會超越司法審查的界限,代替行政機關行使行政職權。除非行政行為在合理性方面已經超出了法律規定的限度,法院才能依法進行糾正。因此,復議制度對當事人權利的救濟更為直接、全面。

3、行政復議可以兼顧行政執法的專業性。社會現象紛繁復雜,行政管理和爭議涉及的領域也必然種類繁多。行政訴訟作為解決行政爭議一種基本方式,基于法官司法能力的有限性和司法功能的有限性并不能解決現實生活中所有的矛盾糾紛。在行政管理領域有關專業性問題的認識和判斷上,處理行政案件的法官也必然會存在一些知識上的缺乏和不足。行政復議解決行政爭議的優勢,則在于行政系統內部執法人員具有專業領域的專業知識,可以有效彌補行政訴訟在處理有關專業問題方面的不足。

(二)重構行政復議制度應遵循的原則

1、便民高效與公平公正原則。傳統上,效率是復議制度核心的價值追求。一方面是指相對人可以以便捷的方式尋求復議機關的法律救濟,另一方面是指復議機關在辦理行政復議案件時的期限和程序不像行政訴訟那樣嚴格。在追求便民高效的同時,堅持公平公正則更是復議制度獲取群眾信賴,樹立行政權威的必由之路。如果僅僅追求效率而忽略公正,則會讓復議制度失去其存在的意義和價值。因此,在重構我國行政復議制度時,應當充分考量便民高效與公平公正之間的價值判斷,合理平衡公正與效率的關系,從而使行政復議制度的作用得到有效發揮。

2、兼顧專業性與接受監督原則。司法的能力是有限的,辦案人員的專業知識也是有限的。在行政復議審查過程中,不能苛求每個辦案人員能夠熟知各個執法領域的各個執法環節,以及各個社會管理領域的各項專業知識。因此在行政復議制度的設置方面應當充分考慮行政復議審查人員的專業性,將具有專業知識的人員納入審查組織,從而作出更為專業的法律判斷。參照我國人民陪審員的選任辦法,在行政復議程序中,也應當選任相關社會人士參與復議案件辦理,達到增加行政復議程序的透明度和尊重社會公眾對執法行為是否符合社會正義進行直觀判斷的目的。

3、獨立裁決與權責統一原則。獨立承擔責任必須建立在獨立裁決的基礎上。行政復議制度是區別于行政訴訟的一種行政爭議解決方式,應當賦予辦案人員獨立作出復議裁決的權力,確保權責統一。在人民法院司法責任制改革過程中,賦予了法官依法獨立作出裁判的權力,并由法官對自己所作裁判負責。此項改革在賦予法官權力的同時,也加重了其對裁判正當性應負的責任,取得了良好的效果。行政復議制度應當借鑒司法責任制改革的成功經驗,賦予行政復議辦案人員獨立裁決的職權,并由辦案人員對案件的結果負責。通過獨立裁決和責權統一原則的確立,調動辦案人員工作積極性,確保案件的質量。

三、制度重構:完善我國行政復議制度的設想

基于我國行政復議制度存在的不足,在借鑒國外先進經驗的基礎上,筆者建議適時修改行政復議法。從我國復議機關的設置、復議人員的配置、復議程序的規范以及與訴訟的有效銜接方面進行重新構建,以有效發揮復議程序應有的功能和作用,達到行政復議與行政訴訟并駕齊驅解決化解矛盾爭議的目的。

(一)關于行政復議機關的設置

1、復議程序的定位。復議機關分散在各個系統內,無法突破其行政行為的屬性,導致社會公眾對復議制度產生質疑。因此,行政復議行為的定位應明確為“準司法”屬性。確立行政復議的“準司法”性,一方面是為了打消當事人對“官官相護”的猜疑,另一方面是為了擺脫來自內部的束縛,獨立公正的作出判斷。

2、復議機關的機構設置。復議機關分散于各個機關不利于執法尺度的統一。因此,應當撤銷分設于各行政機關的復議組織,設立集中統一的行政復議委員會,統一行使行政復議權[6]。行政復議委員會屬于同級人民政府的職能部門,有權對下級行政機關的違法行為進行糾正,有權責令下級行政機關履行法定職責,獨立于同級人民政府的其他職能部門,獨立行使復議審查權,獨立作出復議決定,不受其他行政機關的干預。為確保行政復議決定的公正性,免受同級政府干預,應當取消縣區級政府的復議權,當事人對縣區級人民政府職能工作部門和鄉、鎮人民政府作出的行政行為不服的,應向上一級人民政府所屬的行政復議委員會申請復議。

3、復議機關的層級設置。為確保統一集中行使復議權,建議規定,地市級以上人民政府設立行政復議委員會,作為同級人民政府的復議常設機構,縣區級人民政府不再設立復議機構。當事人對復議決定不服,既可以提起行政訴訟,也可以向上一級行政復議委員會申請裁決。當事人選擇提請上一級行政復議委員會裁決的,上一級行政復議委員會作出的裁決為終局裁決。

(二)關于復議機關的人員設置

參考日本有關審理員和審查會的設置[7],結合我國具體國情,復議機關的人員設置可分為常設機構的人員、同級職能部門指定的人員和隨機抽選的社會人員即選任的法制員。

1、常設機構的人員設置?;谛姓妥h的“準司法”性,在行政復議辦案人員的選任方面,應當參考法官法的規定,嚴格行政復議辦案人員的選任程序和準入條件。建議規定,行政復議委員會常設機構由具有法律專業知識的人員組成。行政復議委員會設復議案件審查員,審查員應當通過法律職業資格考試,并具有兩年以上行政執法經歷。復議委員會受理復議案件后,應當隨機選定復議案件審查員。

2、法制員的選定。社會人士的參與對于確保復議程序的公開公正具有積極作用。參考韓國的做法[8]和我國人民陪審員選任的做法,應當選任社會人士參與行政復議的過程。建議規定,各級行政復議委員會,應當建立法制員人才庫,選任社會公正人士、學者、專家等參與行政復議案件的辦理,法制員由復議機構隨機抽選。

3、同級政府職能部門選派的人員。不同的行政管理領域涉及不同的專業知識。在行政復議審查時應當充分考慮行政行為的專業性,通過同級人民政府職能部門專業執法人員的參與,確保行政復議決定的專業性,和同一地域內同一領域執法的統一。鑒于同級人民政府職能部門執法人員的有限性,不宜通過隨機選定的方式產生行政復議程序的審查人員。因此,建議規定,地市級以上政府職能部門應當設置法制部門,配備法治專業人員,負責本單位和本系統法制審核事項。在同級行政復議委員會要求選派人員參加復議案件辦理時,政府職能部門應當選派有專業知識的執法人員參加案件的審查辦理。在縣級以上人民政府為被申請人的復議案件中,應當根據被申請復議行為的執法領域確定相應的專業人員。

4、復議審查庭的組成?;诠c效率的綜合價值考量以及現有制度下“維持率”過高的現狀,復議程序應當在高效便民的同時,發揮其“準司法”屬性的監督職能作用[9]。在復議審查的設置上,應當參考訴訟的模式,堅持少數服從多數的原則,最終作出決定。建議規定,復議機關受理案件后,隨機抽選復議審查員和法制員,同時通知同級職能部門指派執法人員參與案件的辦理。由不同類型的三人共同組成復議審查庭。復議審查庭組成后,應當以書面形式告知申請人、被申請人以及第三人。行政訴訟中有關審判人員回避的規定,適用于復議程序。如果當事人提出的回避理由成立,應當由復議機構負責人重新確定復議審查庭的組成人員。

(三)關于行政復議程序的運行

1、受理程序。在行政訴訟法規定的基礎上,應當賦予當事人對行政行為提起行政訴訟和申請行政復議的選擇權。無論是當事人向法院還是復議機構提出對行政行為進行審查的要求時,首次接觸當事人的機關,應當向其書面告知復議與訴訟的異同以及選擇相應爭議處理程序的法律后果,由當事人自主選擇不同的程序。當事人選擇申請行政復議的,則不得同時提起行政訴訟,或者當事人提起行政訴訟的,則不得申請行政復議[10]。通過對行爭議解決途徑的選擇,有效分流爭議糾紛。

2、審查程序。公正性是復議程序必須秉持的原則。參考美國的做法[11],復議審查庭成員應堅持親歷性原則,通過開庭聽證的方式充分聽取當事人的陳述意見后,經過評議,按照少數服從多數的原則,做出決定。但是,對于明顯不屬于復議受案范圍,或者已經明顯超過法律規定的申請期限等不符合受理條件的申請,復議審查庭經過評議后,可以徑行作出不予受理決定。建議規定,復議審查應當開庭聽證,但對明顯不符合受理條件的,復議審查庭可以徑行作出不予受理決定。

3、審查內容。行政復議雖然具有“準司法”屬性,但是其歸根到底還是一種行政行為。復議制度旨在通過內部審查和糾錯機制,糾正和治愈過錯行為的危害和瑕疵,其審查范圍應包含對原行政行為的事實認定、證據采信、法定程序、適用法律和行為結果適當性的全面審查,對于存在合理性缺陷的行為,復議機關可以直接予以糾正。

(四)關于行政復議與行政訴訟的銜接

世界大多數國家認為復議只不過是行政爭議的訴前過濾,行政行為的合法性應當由法院作出最終的司法審查。在復議和訴訟兩種爭議解決途徑并行的情況下,適當賦予復議機關終局裁決的權力,不僅有利于激發復議機關化解行政爭議的積極性,樹立行政執法的權威,也可以有效緩解行政訴訟案件大幅攀升的壓力。因此,我國行政復議制度重構中如何確保復議裁決與行政訴訟之間各自的優勢發揮和良好的程序銜接,是考驗立法者智慧的難題。筆者參考國外有關行政復議與行政訴訟程序銜接方面的經驗,提出以下改革思路:

1、權利的救濟。改革復議制度,設立行政復議委員會的目的就是為了確立復議的權威性,促進爭議糾紛的分流化解。各級行政復議委員會應當對自己所作復議決定的正當性負責。如果行政行為在經過兩級行政復議機關的審查后,仍然納入司法審查的范圍,不但無法維護復議制度的權威性,也無法起到分流行政爭議的目的,反而會增加當事人訴累,浪費行政資源,使行政復議程序的設置失去存在的價值和意義。因此,建議規定,對復議委員會作出的復議決定不服的,當事人可以向上一級行政復議委員會申請裁決,也可以向人民法院提起行政訴訟。復議機關作出的復議決定,當事人向上一級行政復議委員會申請裁決的,該委員會作出的裁決是終局裁決[12]。當事人對復議決定提起行政訴訟的,人民法院只對復議機關作出復議決定適用法律問題進行審查。

2、被告的確定。根據權責統一的原則,爭議進入復議程序,原行政行為的有效性和確定力已經轉移至復議決定,復議機關應當對自己所作復議決定的正當性負責。同時,為了有關機關以維持原行政行為的方式推脫復議審查責任,應當由復議機關單獨作為被告應訴,并對復議決定的合法性負舉證證明責任。以復議機關為被告的一審行政案件由中級人民法院管轄。

3、審理的原則。復議制度的重構是為了引導當事人選擇行政程序來解決爭議。人民法院和復議委員會應當確保當事人對復議和訴訟這兩種爭議解決機制有足夠的認識和判斷。在當事人選擇以行政訴訟方式解決行政爭議時,人民法院應當按照行政訴訟法的規定,對于行政行為的事實、證據、程序和適用法律進行全面審查。在當事人選擇以復議程序解決爭議時,人民法院對復議決定的司法審查,則應當尊重復議機關對行政行為法律事實的認定。在對復議決定的審查時應當以“法律審”為原則,以“事實審”為例外。對當事人在行政訴訟過程中提出的認定事實問題,除涉及國家和社會公共利益,復議機關認定事實確有錯誤外,人民法院應當僅對復議機關作出復議決定的程序和法律適用問題進行審查。當事人僅針對復議決定中認定事實問題提起訴訟的,人民法院不予受理,已經受理的,裁定駁回起訴。

4、審理的周期。我國現行行政訴訟法規定,普通一審行政訴訟案件的審理期限為六個月,主要是考慮到行政訴訟案件認定事實的復雜性。在重新設置復議制度后,對于經過復議程序嚴格審查的案件,當事人提起訴訟的,應當充分考慮司法審查的效率,與普通行政訴訟案件區別對待。建議規定,當事人對復議決定不服提起訴訟的,人民法院應當參照簡易程序的審理期限,于受理案件后四十五日內作出裁判。

四、結語

任何一項制度的產生和落地實施,必須在經過嚴密的論證的基礎上,通過試點來總結其優越性,發現和改進不足。在試點取得成功經驗的基礎上,方可通過立法層面予以確定和推廣。行政復議制度的重構,既涉及行政復議制度的重新定位,也涉及到法院與行政復議機關的職能銜接,只有在大膽嘗試的基礎上,才能檢驗該項改革措施是否具有可行性。


[1] 中國政府法制信息網公布的“全國行政復議、行政應訴案件統計數據http://www.chinalaw.gov.cn/,2019年7月11日訪問。

[2] 金淼:《論我國行政復議機構的設置及缺陷》,《中共濟南市委黨校學報》2012年6期,第92頁。

[3] 胡曉玲:《行政復議司法化及其建構探討》《行政論壇》2008年4期,第71頁。

[4] 盧護鋒:《論行政復議的功能與構造——歷史、現狀與改進構想》,《理論導刊》,2011年5期,第89頁。

[5] 曹鎏:《五國行政復議制度的啟示與借鑒》,《行政法學研究》,2017年5期,第15頁。

[6] 湛中樂:《論我國<行政復議法>修改的若干問題》,《行政法學研究》,2013年1期,第36頁。

[7] 日本的審查會是咨詢機關,其引入主要是考慮到審理員制度本身的缺陷問題。審理員是審查機關的職員。行政不服審查會設在總務省,主要由總務大臣任命的具有法律或行政學識的9人作為委員組成。

[8] 韓國1985年正式實施的《行政審判法》要求每個復議機關內部負責行政復議的行政審判委員會吸收民間人士參與,并且要求行政審判委員會審理案件的會議,民間人士始終能夠占多數,以確保行政審判委員會的中立性和公正性。

[9] 劉玉章:《論我國行政復議制度的不足及完善》,《世紀橋》,2015年10期,第60頁。

[10] 石廣利:《行政復議與行政訴訟關系論》,黑龍江大學法律碩士論文,2010年度。

[11] 美國《聯邦行政程序法》確立的行政裁決制度改革方案典型體現了對行政裁決公正與效率的平衡。

[12] 趙寧:《論我國行政復議機構的獨立性和專業化》,《甘肅聯合大學學報(社會科學版)》,2009年6期,第46頁。