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行政審判專欄 | 行政行為是否對當事人權利義務產生影響應從形式和實際結果等多方面來進行判斷

來源:省法院行政庭 作者:劉晶 王蒙 責任編輯:李瑞 發布時間:2019/12/9 9:35:46 閱讀次數:
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武威市涼州區人民政府訴武威市天一集團房地產有限公司土地公示案

 —行政行為是否對當事人權利義務產生影響應從形式和實際結果等多方面來進行判斷


作者:劉晶  王蒙


編者按

是否產生法律上的效果,是行政行為的重要特征之一??稍V性的行政行為必須是行政機關作出的發生法律效果的行為,即可訴性行政行為必須對當事人的權利義務關系產生調整作用。本篇案例獲得了2019年度全國法院系統優秀案例分析評選活動三等獎,裁判說明了有些行政行為即便從形式上看屬于觀念通知類的事實行為,但依然對當事人的權利義務產生了影響,是可訴的行政行為。


【案件索引】

一審:甘肅省金昌市中級人民法院(2019)甘03行初3號;

二審:甘肅省高級人民法院(2019)甘行終267號。


【基本案情】

2018年11月23日,涼州區政府在武威日報上發布《涼州區政府關于收回國有建設用地使用權的公示(第二批)》,主要內容為:根據《甘肅省國土資源廳關于做好“五未”土地清理處置促進土地節約集約利用的實施意見》(甘肅省國土資利發〔2018〕39號)、《武威市人民政府辦公室關于印發〈武威市清理處置“五未”土地促進土地節約集約利用實施方案〉的通知》(武政辦發〔2018〕194號)要求,經核查,現有已供應的17宗國有土地存在全部或部分閑置超過兩年,按《國土資源部閑置土地處置辦法》(國土資源部令第35號)的有關規定,決定收回以下17宗國有土地使用權?,F將有關情況公示如下。其中涉及土地使用權人天一公司,土地坐落萬達廣場東側,取得土地時間2016年4月26日,出讓面積26.02畝中的3.08畝,處置方式:將未修建面積分割收回土地使用權,以“招、拍、掛”方式重新安排新項目。涼州區國土資源局于2018年12月15日作出涼土收字〔2018〕20號《收回國有建設用地使用權決定書》。天一公司不服,于2019年1月中旬向涼州區人民法院提起行政訴訟,請求撤銷該收回決定。


【裁判結果】

甘肅省金昌市中級人民法院作出(2019)甘03行初3號行政判決:確認武威市涼州區人民政府公示收回武威市天一集團房地產有限公司位于武威市涼州區萬達廣場東側3.08畝國有建設用地使用權的行為違法。

涼州區人民政府不服一審判決,提起上訴。甘肅省高級人民法院作出(2019)甘行終267號行政判決:一、撤銷甘肅省金昌市中級人民法院(2019)甘03行初3號行政判決;二、撤銷武威市涼州區人民政府公示收回武威市天一集團房地產有限公司位于武威市涼州區萬達廣場東側3.08畝國有建設用地使用權的行為。


【裁判理由】

甘肅高院生效判決認為,本案的爭議焦點是上訴人涼州區政府作出的收回土地公示是否對被上訴人天一公司的權利或義務產生了實際影響,是否屬于可訴的行政行為。行政行為是否可訴,要看被訴行政行為的作出是否有對當事人的權利義務產生實際影響,主要是指行政主體的行政行為實際上處分了行政相對人的權利義務,或者雖未直接增加相對人的義務、剝奪相對人的權利或變更相對人的權利義務,但其存在會給其他行為的作出提供具有法律意義的依據,或者置當事人于不利的地位。關于公告或者公示行為是否可訴,取決于公告或者公示是僅僅對某一行政決定的內容予以了公示,并未對相對人產生實質性影響,還是政府并未作出獨立的行政決定,直接發布公告或公示在公示中載明了剝奪相對人權利或增加義務的具體內容,不是一概不可訴。

首先,被訴公示行為是否可訴的問題。本案中,上訴人涼州區政府于2018年11月23日在武威日報上發布《涼州區政府關于收回國有建設用地使用權的公示(第二批)》,該公示中有決定收回的國有土地使用權的內容和處置方式的具體內容,已經對被上訴人的權利產生了不利后果,該行為可能會置當事人于不利的地位并產生了不良社會影響。該公示的行政相對人和閱讀報紙的群體通過報紙的公示,必然會產生土地使用權被決定收回的認知和判斷,即認為涼州區政府對涉案土地有收回的意思表示,對被上訴人的權利和義務產生了實質影響。上訴人所稱的公示行為屬于擬公示,并非結果性公示的上訴理由不能成立。故被訴公示行為屬于可訴的行政行為,人民法院應當對該行為的合法性進行司法審查。

其次,被訴公示行為是否合法的問題。原國土資源部《閑置土地處置辦法》對是否屬于閑置土地及對閑置土地的調查和認定有明確規定。本案中,被訴公示行為的發布主體是涼州區政府,公示時間是2018年11月23日,而涼州區國土資源局作出《收回國有建設用地使用權決定書》的時間為2018年12月15日,即先公示后作出行政決定。涼州區政府未向法庭提交決定收回天一公司國有建設用地使用權其具有法定職責和履行過法定調查和認定的程序的證據,被訴公示行為沒有履行法定程序,缺乏事實依據和法律根據,屬于可撤銷的行政行為。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第(三)項的規定,為實質性化解該行政爭議,應當判決予以撤銷。

最后,關于一審判決確認違法,判決結果是否正確的問題。一審判決適用《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第(二)項“被告改變原違法行政行為,原告仍要求確認原行政行為違法”的規定,判決確認違法。本案中,被訴公示行為是由涼州區政府作出的,涼州區國土資源局其后作出的《收回國有建設用地使用權決定書》對公示行為認定的事實和決定收回的結果并未做任何改變。上訴人涼州區政府在一審答辯和庭審中表示的該公示本身不產生收回涉案國有建設用地使用權的法律效力和法律后果的答辯意見,是其對公示行為效力的辯解理由,被訴公示行為對外仍然產生法律后果,不能視為對被訴公示行為的改變。一審判決認為可視為涼州區政府已經改變了原行政行為的判決理由不當。故一審判決適用法律及判決結果不當,應予糾正。


【案例評析】

本案歸納的爭議焦點是,涼州區政府作出的收回土地公示行為是否是可訴的行政行為。通說認為,公式公告行為屬于行政法學里的觀念通知行為,該觀念通知行為不屬于終局性行政行為,且對行政相對人的權利義務不產生實際影響,一般不可訴。但是,當代行政法學的發展方向是不斷加大對行政相對人的權利救濟,更好地監督政府依法行政。近年來,行政訴訟的受案范圍不斷擴大,行政相對人可以獲得更多的權利救濟。在此背景下,該案中政府作出的公示行為就不能簡單的按照傳統的行政法觀念,作為觀念通知行為而不可訴,而是要根據該公示行為的具體情況來判斷。

一、可訴性行政行為的概念。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有厲害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟”。最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一條第二項第十款規定:“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:…(十)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。結合這兩條規定可以看出,只有與行政行為有厲害關系的公民、法人或者組織其權利義務受到了實際影響,才可以提起訴訟。申言之,只有對當事人權利義務產生了實際影響的行政行為才可訴,所以說影響相對人權利義務是可訴行政行為最根本的特征。這里的可訴行政行為既指法律行為,也包括實際影響相對人合法權益的事實行為。

二、觀念通知行為的可訴性

觀念通知行為是指行政機關將已經做出的行政行為告知相對人的行為,因針對的事項不同而具有不同的法律性質。單就該觀念通知行為本身來看,能否作為被訴行政行為應當根據具體情況具體分析,可以從以下四個方面來對進行判斷:(一)觀念通知行為是否構成抽象行政行為。抽象行政行為有普遍約束力、對象不特定、能反復使用等特征,如果觀念通知行為具備上述特征,即可直接排除在可訴行政行為范圍之外。(二)以行政機關是否具有通知的義務來判斷。如果行政機關有作出通知的義務,且觀念通知行為對行政法律關系的產生、變更、消滅產生了影響,那么可以認為該觀念通知行為屬于可訴行政行為。反之如果行政機關沒有通知的義務,且通知行為對行政法律關系的產生、變更、消滅沒有產生影響,那么該觀念通知行為即為事實行為而不可訴。(三)觀念通知行為是否僅僅構成行政行為的中間程序。如果觀念通知行為僅是該行政行為的中間步驟程序,并沒有直接設定行政相對人的權利義務,那么該觀念通知行為一般不可訴。例如《行政處罰法》第四十二條規定了行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。在作出行政處罰過程中,行政機關應在聽證的七日前,提前通知當事人舉行聽證的時間、地點,該通知行為作為行政處罰行為中間的過程性行為,且不影響相對人的權利義務,該通知行為不可訴。(四)觀念通知行為是否構成行政決定的構成要件。有的通知行為屬于行政行為的構成要件,即該通知行為作為行政行為的生效條件和載體,決定了該行政行為何時產生效力。一般情況下,行政機關作出行政行為通常以書面的形式體現出來,該書面文件則有通知的形式,此時通知行為構成行政行為的生效條件。對于這種通知行為不服,其實是對通知內容中的行政行為不服,因此訴訟標的應當是該行政行為 [ 江必新:《行政訴訟法理論與實務》] 。

三、本案中觀念通知行為的可訴性

本案中涼州區政府作出的收回土地公示行為是一種觀念通知行為,是行政機關將已經作出的行政決定告知相對人的行為。暫不論該公示行為是在涼州區國土資源局作出《收回國有建設用地使用權決定書》之前作出,已經違反了法定程序。單從該觀念通知行為本身是否可訴來看,首先該行政行為不屬于抽象行政行為。因為抽象行政行為最明顯的特征是對象不特定且能反復使用,而該公示行為雖然不是單獨針對某個人,但卻是針對一個特定的群體,對象的數量是一定的,所以不符合抽象行政行為的特征。其次該公示行為對相對人的權利義務產生了影響。雖然涼州區政府認為該公示行為只是一個告知行為,并不會實際處置當事人的權利義務。但是一個行政行為是否對當事人產生影響,不僅要從該行政行為的形式上看,最重要的是該行政行為是否實際影響了當事人的權利義務。本案中,涼州區政府的公示行為有決定收回的國有土地使用權的內容和處置方式的具體內容,已經對被上訴人的權利產生了不利后果,該行為可能會置當事人于不利的地位并產生了不良社會影響。該公示的行政相對人和閱讀報紙的群體通過報紙的公示,必然會產生土地使用權被決定收回的認知和判斷,即認為涼州區政府對涉案土地有收回的意思表示,對被上訴人的權利和義務產生了實質影響。最后該公示行為不屬于其他行政行為的生效要件,其公示內容就是該公示行為本身要告知的內容,公示結果不發生其他行政行為生效的情況,該公示行為作為一個獨立的行政行為產生效力。所以,該公示行為不屬于抽象行政行為,且獨立產生效力,對當事人的權利義務產生了實際影響,如果不給予當事人訴訟的機會,則當事人的權利無法得到救濟,所以該公示公告行為可訴。